Që prej vitit 2007, Instrumenti i Para Aderimit (IPA) mbështet vendet kandidate dhe kandidate potenciale të përfshira në Procesin e Stabilizim Asociimit që të përmbushin kriteret e anëtarësimit në Bashkimin Europian (BE). Ky instrument i unifikuar financiar pasoi programin CARDS dhe një sërë instrumentesh ekzistuese dhe është i organizuar në 5 komponentë. Duke qenë se Shqipëria ende nuk gëzon statusin e vendit kandidat, ajo aktualisht përfiton vetëm nga 2 komponentët e parë të IPA-s: Komponenti I – Asistenca e Tranzicionit dhe Ngritja e Institucioneve dhe Komponenti II – Bashkëpunimi Ndërkufitar. Duhet theksuar se, në pritje të marrjes së statusit kandidat dhe aksesimit të tre komponentëve të tjerë, një pjesë e ndihmës së parashikuar për këto të fundit është kanalizuar ndërkohë tek dy komponentët aktivë, e kryesisht tek i pari.

Me mbylljen e ciklit të parë të programit IPA 2007-2013 dhe nisjes së programit IPA 2014 – 2020 ende pak dihet se ku, si dhe tek kush, ka shkuar kjo mbështetje në Shqipëri. Në veçanti, eksplorimi i ndikimit të komponentit të parë , i vënë në fokusin e studimit të EMA-s është shumë i rëndësishëm, pasi ai në parim është strukturuar të ndihmojë në forcimin e institucioneve dhe kapaciteteve në Shqipëri. Kështu përmendet vazhdimisht se mbi 275 milionë euro i janë alokuar Shqipërisë ndër vite dhe 84 milionë të tjera do t’i alokohen gjatë viti 2012 vetëm për Komponentin I të IPA-s, për projekte asistence ose investimi në fusha të rëndësishme të infrastrukturës dhe rritjes së kapaciteteve. Në përgjithësi, fokusi vihet gjithnjë tek shifrat makro dhe madje shoqërohet në disa raste dhe nga spekulime pa shtjelluar se si Komponenti I i IPA-s realisht ka kontribuar (ose jo) në forcimin e institucioneve dhe përmirësimin e infrastrukturës.

Bazuar mbi të dhëna të detajuara mbi përdorimin e deritanishëm të fondeve, studimi i zhvilluar nga EMA përpiqet të hedhë dritë mbi këto aspekte. Nëpërmjet një ankete të realizuar me institucionet përfituese dhe ato potencialisht përfituese si ministritë e linjës, institucionet në varësi apo ato të pavarura, shoqëria civile, etj. studimi kapitalizon gjithashtu mbi kapacitet e aktorëve shqiptarë për të përthithur fondet IPA dhe zbatuar me efikasitet projektet.

Parimet themelore në të cilat mbështetet asistenca financiare e BE-së janë: (i) respektimi i parimeve të koherencës, bashkërendimit, koordinimit dhe partneritetit, (ii) asistenca duhet të jetë koherente me politikat e BE-së dhe duhet të mbështesë drejtimin kah acquis së BE; (iii) Asistenca duhet të jetë në përputhje me parimet buxhetore të përcaktuara në Rregulloren e Këshillit (EC, Euratom) Nr 1605/2002, (iv) Asistenca duhet të jetë në përputhje me nevojat e identifikuara në procesin e zgjerimit dhe kapacitetet përthithëse të vendit përfitues. (v) Pronësia e programimit dhe zbatimit të asistencës nga vendi përfitues duhet të inkurajohet fort dhe duhet të sigurohet një transparencë për programet e mbështetura nga kjo asistencë, (vi) Aktivitetet e secilit projekt duhet të përgatiten me objektiva të qartë dhe të verifikueshëm, të cilët duhet të arrihen brenda periudhës së përcaktuar, (vii) Çdo diskriminim në baza gjinie, race, origjine, religjioni apo besimi, moshe apo orientimi gjinor duhet të parandalohet gjatë fazave të ndryshme të zbatimit të projekteve dhe (viii) Objektivat e asistencës së para zgjerimit duhet të reflektojnë parimet e BE lidhur me promovimin dhe mbrojtjen e mjedisit.

Kjo mbështetje zakonisht është ofruar nëpërmjet: (i) asistencës teknike, (ii) investimeve në infrastrukturë, (iii) granteve, (iv) instrumentit për përgatitjen e projekteve, (v) zbatimit të lehtësirave financiare në bashkëpunim me institucionet financiare dhe (vi) mbështetjes buxhetore, në përputhje me dispozitat e nenit 15(1) të Rregullores IPA. Me qëllim zbatimin e saj, shteti përfitues duhet të ketë të miratuar bazën ligjore dhe institucionale, sikurse kërkohet nga BE.

Mbështetja e ofruar nga IPA, programet në bazë vjetore dhe kulmon me miratimin e një marrëveshjeje financiare në të cilën parashikohen në detaje kushtet për zbatimin e projekteve të një viti të caktuar. Duke filluar nga viti 2007, aktualisht kemi 7 marrëveshje të nënshkruara, të cilat në përgjithësi janë zbatuar sipas kushteve të paracaktuara. Afati për kontraktimin e zbatimit të projekteve zakonisht është tre vite pas datës së nënshkrimit të Marrëveshjes. Ndërsa afati për përfundimin e zbatimit është dy vite pas datës së fundit të kontraktimit.

Një element shumë i rëndësishëm për miratimin dhe zbatimin e projekteve është edhe sigurimi i bashkëfinancimit nga institucioni përfitues shqiptar. Bashkëfinancimi varion nga 20% të vlerës së kontratës për investime në infrastrukturë, në 15% për investimet në pajisje dhe 10% në rastet kur projekti ka të bëjë me asistencë teknike. Nëpërmjet bashkëfinancimit synohet që të rritet roli i përfituesve në zbatimin e projektit. Përveç bashkëfinancimit të siguruar nga përfituesi shqiptar për disa projekte, një pjesë e financimit mund të jetë nga Institucionet financiare ndërkombëtare (banka) ose nga organizata të tjera ndërkombëtare. Në vijim është një prezantim i shumës së alokuar për programet vjetore IPA, nëpërmjet të cilave janë mbështetur 109 projekte.

Nga vitit 2007 deri në vitin 2010 programi është bërë në bazë të tre kritereve të Kopenagenit, duke i ndarë projektet në ato që ofronin mbështetje për kriterin politik, kriterin ekonomik dhe standardet evropiane.
Ndarja e projekteve sipas kritereve të Kopenhagenit (periudha 2007-2010)

Ndërsa në periudhën 2011-2013, programmi është bazuar në gjashtë sektorë kryesorë: (i) drejtësia dhe çështjet e brendshme, (ii) reforma në administratën publike, (iii) transporti, (iv) mjedisi, (v) zhvillimi social dhe (vi) bujqësia dhe zhvillimi rural. Mbështetje është ofruar gjithashtu edhe për pjesëmarrjen e institucioneve shqiptare në programet e BE, në fushën e arsimit, kulturës, shoqërisë civile etj.
Ndarja e projekteve sipas sektorëve (periudha 2011-2013)


Projektet, të cilat mbështeten nga programi IPA mund të jenë projekte që ofrojnë asistencë teknike nëpërmjet forcimit të institucioneve ose projekte infrastrukturore. Në fakt qëllimi primar i komponentit I të IPA-s është mbështetja institucionale, por për shkak të infrastrukturës së dobët në Shqipëri, kjo mbështetje është ofruar edhe në projekte infrastrukturore. Në grafikun më poshtë jepet informacion mbi shumën e alokuar në vite për asistencë teknike dhe projekte infrastrukturore.
Ndarja e fondeve në projekte të asistencës teknike dhe infrastrukturë në vite

Sikurse vihet re nga grafiku, pjesa më e madhe e fondeve ka shkuar për projekte infrastrukturore, për shkak të kostos së lartë që kanë këto projekte, por në fakt numri i projekteve është më i madh në fushën e asistencës teknike. Kështu psh: në programin IPA 2012 janë mbështetur 16 projekte, nga të cilat 11 kanë ofruar asistencë teknike dhe vetëm 5 kanë mbështetur infrastrukturën. Megjithatë, shuma financiare për projektet infrastrukturore ka qenë më e madhe se ajo për projektet e asistencës teknike; 46.7 milion Euro për infrastrukturën dhe 34.9 milion Euro për asistencë teknike.
Studimi i EMA-s evidenton se planifikimi dhe zbatimi i projekteve deri më tani është shoqëruar me problematika të ndryshme.
Bashkëfinancimi është një ndër detyrimet që duhet përmbushur nga të gjitha institucionet përfituese të projekteve. Shuma e bashkëfinancimit është 15% për projektet infrastrukturore, 10% për projektet e asistencës teknike dhe 5% për projektet e binjakëzimit. Kjo shumë parashikohet gjatë fazës së hartimit të projektit, duke përcaktuar qartë edhe aktivitetet të cilat do të zbatohen nëpërmjet bashkëfinancimit. Mmosplanifikimi në kohë apo mungesa e buxhetit për bashkëfinancimin ka çuar në mosrealizimin e disa aktiviteteve, të cilat kanë ndikuar drejtpërdrejt në zbatimin e të gjithë projektit. Për shkak të situatës së krijuar nga kjo problematikë, duke filluar nga viti 2011, sigurimi i bashkëfinancimit është konsideruar si parakusht për miratimin e një projekti.
Pagesa e tatimit mbi vlerën e shtuar (TVSh). Në nenin 26 të ligjit nr. 9840, datë 10.12.2007 “Për ratifikimin e marrëveshjes kuadër ndërmjet Këshillit të Ministrave të Republikë së Shqipërisë dhe Komisionit të Komuniteteve Evropiane për rregullat e bashkëpunimit për asistencën për Shqipërinë, në kuadër të zbatimit të Instrumentit të parazgjerimit (IPA)” parashikohet se: Përveç rasteve kur përcaktohet ndryshe në një Marrëveshje Sektoriale apo Marrëveshje Financiare, tarifat doganore, taksat e importit apo tatime të tjera me efekt të barazvlefshëm, nuk janë të zbatueshme për IPA-n. Por duke qenë se legjislacioni shqiptar detyron çdo kompani të bëjë pagesën e TVSH, e cila më pas rimbursohet, ky rregull është zbatuar edhe për pagesat e bëra në kuadër të projekteve të financuara nga IPA. Ashtu sikurse në rastin e bashkëfinancimit, disa institucione nuk e kanë planifikuar këtë pagesë, duke ndikuar në vonesën e realizimit të aktiviteteve për disa projekte. Të gjendur në situata problematike, Këshilli i Ministrave ka miratuar Vendime përkatëse për alokimin e fondeve shtesë, nga buxheti i institucioneve përfituese apo nga fondi rezervë i Këshillit të Ministrave.
Sigurimi i lejeve përkatëse për projektet infrastrukturore dhe pronësia mbi truallin janë gjithashtu shumë të rëndësishme për zbatimin e një projekti. Për shkak të ndryshimit të shpeshtë në kuadrin ligjor për lejet e ndryshme përpara fillimit të ndërtimit, disa nga projektet infrastrukturore kanë patur probleme në zbatimin e tyre. Duke filluar nga viti 2011 këto dy elementë janë konsideruar si parakushte për miratimin e një projekti. Institucioni përfitues (qendror apo vendor) është i detyruar që të sigurojë të gjithë dokumentacionin e nevojshëm përpara se projekti të miratohet.
Bashkërendimi ndërmjet përfituesve është një problem, i cili ndeshet në ato projekte, të cilat kanë më shumë se një përfitues. Mos përcaktimi i qartë i përgjegjësive të secilit institucion përfitues ndikon në zbatimin e duhur të projektit. Disa prej institucioneve, i shmangen përgjegjësive edhe kur ato përcaktohen qartë, kryesisht institucionet e vartësisë, për të cilat bashkërendimi është më i vështirë.
Kapacitete administrative të përgatitura për të planifikuar dhe më pas ndjekur zbatimin dhe monitorimin e projekteve. Disa nga institucionet kanë staf të pamjaftueshëm për përgatitjen e projekteve dhe ndjekjen e zbatimit të tyre. Psh: në institucionet që janë pjesë e sektorit të drejtësisë dhe çështjeve të brendshme ku pothuajse ka patur projekte çdo vit, është i domosdoshëm shtimi i numrit të stafit për menaxhimin e tyre. Ky problem bëhet më i rëndësishëm pas procesit të decentralizimit, kur institucionet shqiptare do të jenë vetë përgjegjëse për të gjithë ciklin e menaxhimit.
Mirëmbajtja e produkteve të projekteve është një element shumë i rëndësishëm nëpërmjet të cilit vlerësohet impakti që ka pasur një projekt. Kjo kërkon angazhimin e institucioneve përfituese për të siguruar financimin e kërkuar apo motivimin e stafit të trajnuar nga projektet e BE.
INSTRUMENTI FINANCIAR 2014-2020 (IPA II)
Duke filluar nga viti 2014, mbështetja financiare e BE për vendet kandidate dhe kandidate potenciale do të ofrohet nëpërmjet Instrumentit të ri financiar: IPA II, i cili do të zbatohet gjatë periudhës 2014-2020. Përgatitjet për këtë Instrument kanë filluar në fund të vitit 2011, kur Komisioni Evropian i propozoi Këshillit miratimin e një Rregulloreje për Instrumentin e ri financiar. Që nga ajo periudhë, ka pasur konsultime me të gjithë aktorët e interesit të përfshirë në këtë proces dhe Rregullorja pritet të miratohet në muajin mars 2014.
Instrumenti i ri, ndryshe nga IPA 2007-2013:
nuk do të përbëhet nga pesë komponentë, por nga fusha sektoriale
secili prej vendeve përfituese, do të përfitojë nga të gjitha fushat sektoriale, pavarësisht statusit (kandidat apo kandidat potencial)
do të programohet në bazë të qasjes sektoriale dhe jo projekteve të veçanta.
Studimi i plotë i EMA-s me detaje mbi përthithjen e fondeve IPA dhe gjetjet e anketës realizuar me aktorët relevantë do të publikohet së shpejti.

Stafi i EuroSpeak, shkurt 2014